一、 合同明确约定

　　工程款结算依据遵循当事人约定优先原则，如果当事人明确约定工程款结算依据以政府审计为准，则按照约定执行。

　　《2015年全国民事审判工作会议纪要》明确，合同约定以审计机关出具的审计意见作为工程价款结算依据的，应当遵循当事人缔约本意，将合同约定的工程价款结算依据确定为真实有效的审计结论。

　　《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释(一) 》(法释〔2020〕25号)第十九条第一款规定，当事人对建设工程的计价标准或者计价方法有约定的，按照约定结算工程价款。

　　二、 没有结算依据

　　当事人在合同约定不明确、合同约定无效的情况下，人民法院可以将审计结论作为判决的依据。

　　在《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》(〔2001〕民一他字第2号)中，最高人民法院经研究认为，“审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。”

　　三、 积极行为推定

　　合同未明确约定以审计结论为工程结算依据，但当事人以自己行为明确表明接受审计结果约束的除外。

　　《民法典》第一百四十条第一款规定，行为人可以明示或者默示作出意思表示。

　　在瑞丽市人民医院、云南城投众和建设集团有限公司建设工程施工合同纠纷一案「(2022)最高法民再47号」，《建设工程施工合同》没有明确约定依据行政审计确定工程价款，但当事人以自己行为明确表明愿意受政府审计部门审计结果约束，则以审计结论作为工程结算依据。当事人向审计局出具有签名盖章的《工程结算核定表》，并在之后又出具《复函》明确表明同意对案涉工程进行行政审计，接受以审计结论作为工程价款的结算依据。那么，由此得出的审计结果可以作为工程结算依据。

　　四、 突破审计情形

　　突破审计情形是指当事人虽然约定了工程结算以政府审计为依据，但在个案中，承包人依然可以通过举证审计意见不真实、不客观或重新达成结算依据等方式突破政府审计作为工程款的结算依据。

　　(一)承包人举证校正或推翻审计意见

　　《2015年全国民事审判工作会议纪要》明确，承包人提供证据证明审计机关的审计意见具有不真实、不客观情形，人民法院可以准许当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷。上述方法不能解决的，应当准许当事人申请对工程造价进行鉴定。

　　如承包人的举证得到支持，人民法院可以适用校正后的审定金额或工程鉴定价款作为工程款结算依据。

　　(二)发包人怠于提交审计，审计部门无法或怠于审计

　　发包人怠于履行将工程款提交审计的义务，承包人可以申请对工程款进行鉴定，从而尽快确定工程价款。

　　例如，根据《河北省高级人民法院建设工程施工合同案件审理指南(2023)》第15条规定，在承包人或实际施工人提交完整的结算文件后，发包人在一年内未提交行政审计或财政评审部门的，或行政审计或财政评审部门明确表示无法进行审计，或在约定期限及合理期限内无正当理由未出具审计结论，当事人申请对工程造价予以司法鉴定，人民法院应予支持。

　　《山东高院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答(2020)》第3条规定，发包人故意迟延提交审计或妨碍审计条件成就，以及行政审计、财政评审部门明确表示无法进行审计或无正当理由超出合同约定的审计期限三个月，仍未作出审计结论、评审意见的，当事人申请对工程造价进行司法鉴定，应当准许。

　　(三)签署结算协议并履行

　　当事人虽然在签署工程合同时明确约定了工程款结算以政府审计为依据，但在工程款结算阶段又通过结算协议确认了工程款结算金额，视为双方对工程款结算依据进行了协议变更，排除了政府审计作为工程款结算依据的适用，应当遵守当事人真实意思表示。

　　例如，根据《河北省高级人民法院建设工程施工合同案件审理指南(2023)》第16条，在双方当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况下，国家审计机关作出的审计结论或财政评审意见，不影响双方结算协议的效力。